Competencia del TFJA y Definitividad del Acto Impugnable: Presupuestos de Procedencia del Juicio Contencioso Administrativo Federal

La procedencia del juicio contencioso administrativo federal ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa descansa sobre dos presupuestos cuya correcta articulación resulta indispensable para el ejercicio eficaz de la defensa del particular: la competencia material del Tribunal y la definitividad del acto impugnable. Ambos requisitos no son intercambiables ni subsidiarios; su verificación es sucesiva y su inobservancia conduce, en cada caso, a consecuencias procesales distintas. El presente artículo examina el alcance de cada uno de estos presupuestos, sus fronteras doctrinales y las tensiones prácticas que su aplicación genera en el litigio fiscal y administrativo contemporáneo.

I. La competencia material del TFJA: un catálogo taxativo de extensión progresiva

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa es un órgano jurisdiccional de creación constitucional, cuya existencia se sustenta en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política, que faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos. Su ley orgánica vigente —la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (LOTFJA), en su texto reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de octubre de 2025— establece en su artículo 3 el catálogo de resoluciones, actos y procedimientos sobre los cuales el Tribunal ejerce jurisdicción.

Un rasgo definitorio de la competencia del TFJA es su carácter taxativo: a diferencia de los órganos del Poder Judicial Federal, cuya jurisdicción se construye en torno a una cláusula general, el Tribunal solo conoce de los asuntos que la ley le atribuye expresamente. Esto supone que la habilitación jurisdiccional no puede derivarse de analogía ni de interpretación extensiva en perjuicio del gobernado; requiere encuadre positivo en alguna de las fracciones del artículo 3 de la LOTFJA o en las disposiciones complementarias de los artículos 35 y concordantes del mismo ordenamiento.

1. El criterio material como eje de la competencia

El principio orientador de la competencia del TFJA es el criterio material, no el orgánico-formal. Conforme a este criterio, la jurisdicción del Tribunal no depende del rango o naturaleza institucional del órgano que emite el acto, sino de si dicho acto constituye el ejercicio de una función materialmente administrativa. Así, la LOTFJA permite que el Tribunal conozca de resoluciones emitidas por órganos constitucionales autónomos —como la Auditoría Superior de la Federación, el Instituto Nacional Electoral o la Fiscalía General de la República— cuando estos ejercen potestades de naturaleza administrativa, como la imposición de sanciones a sus servidores públicos o la resolución de procedimientos de adquisiciones y contratos.

En el mismo sentido, el artículo 3, fracción VIII, de la LOTFJA extiende la competencia a controversias sobre contratos de obra pública, adquisiciones, arrendamientos y servicios, comprendiendo no solo a dependencias de la Administración Pública Federal centralizada, sino también a entidades paraestatales y empresas productivas del Estado, aun cuando estas últimas no pertenezcan formalmente a la estructura de la APF en sentido estricto. Esta extensión responde precisamente al criterio material: el acto de adjudicación o el fallo de licitación tiene naturaleza administrativa independientemente del tipo institucional del ente que lo emite.

2. El alcance actual del artículo 3 de la LOTFJA tras la reforma de 2025

La reforma del 16 de octubre de 2025 modificó la fracción II del artículo 3 de la LOTFJA, en el marco de una reforma procesal más amplia que también tocó la Ley de Amparo y el Código Fiscal de la Federación. Aunque la estructura del catálogo de competencias se mantiene en diecinueve fracciones, es importante identificar que la competencia del TFJA abarca, entre los supuestos centrales para la práctica fiscal y administrativa: las resoluciones que determinan la existencia de obligaciones fiscales, fijan su cuantía o establecen las bases de su liquidación (fracción I); las que imponen multas y sanciones administrativas de carácter federal (fracción IV); las que nieguen devoluciones de ingresos (fracción III); las que resuelvan recursos administrativos en materias de competencia del Tribunal (fracción XIII); las que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente conforme a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (fracción XII); las resoluciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado (fracción X); y las que impongan sanciones administrativas a servidores públicos en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (fracción XVI).

II. El principio de definitividad: concepto, fundamento y modalidades

El principio de definitividad —también denominado en doctrina como agotamiento previo de instancias— constituye un presupuesto procesal de naturaleza distinta a la competencia. Mientras que esta última se refiere a la aptitud del órgano jurisdiccional para conocer del asunto, la definitividad alude a la condición que debe reunir el acto impugnable: haber alcanzado, en el seno del procedimiento administrativo, la calidad de voluntad definitiva de la Administración, incapaz ya de ser revocada por sí misma y susceptible, por tanto, de someterla al control jurisdiccional externo.

El fundamento positivo del principio se localiza, con carácter general, en el artículo 1 de la LFPCA, que condiciona la procedencia del juicio a que se trate de «resoluciones definitivas» o «actos administrativos» en los términos que señala la LOTFJA. Con mayor precisión técnica, el artículo 8, fracción I, de la LFPCA establece como causa de improcedencia que la demanda se enderece contra actos que no sean definitivos, precisando que se excluyen aquellos respecto de los cuales exista algún recurso o medio de defensa ordinario que pueda modificarlos, revocarlos o anularlos, salvo que dicho recurso tenga carácter optativo.

1. La definitividad como voluntad última de la Administración

La jurisprudencia del TFJA ha consolidado el criterio de que un acto administrativo alcanza la nota de definitivo cuando «constituye el producto final o la voluntad definitiva de la Administración Pública». Esta formulación, aparentemente sencilla, encierra varios supuestos que conviene distinguir. En primer término, es definitivo el acto que no admite en su contra recurso o juicio alguno en sede administrativa. En segundo término, lo es el acto que admitiendo recursos ordinarios, el particular opta por no interponerlos en los casos en que dicha interposición es facultativa. En tercer término, cuando el recurso es obligatorio, la resolución que lo resuelve —y no el acto originalmente impugnado— es la que adquiere carácter definitivo para efectos de la procedencia del juicio contencioso.

Un matiz relevante, decantado por el Pleno Jurisdiccional de la Sala Superior, es que en el juicio de lesividad —aquel promovido por la propia autoridad administrativa contra una resolución favorable al particular— la definitividad se configura de manera especial: el acto es definitivo cuando la autoridad no puede, por sí misma, revocarlo, de modo que requiere acudir al juicio para obtener su nulidad. Esta particularidad fue expresamente reconocida mediante criterio del Pleno de la Sala Superior al interpretar de manera sistemática los artículos 2, tercer párrafo, de la LFPCA y 3, penúltimo y último párrafos, de la LOTFJA.

2. Recursos obligatorios y recursos optativos: la bifurcación central

La distinción entre recursos administrativos obligatorios y optativos es, en la práctica litigiosa, la cuestión de mayor relevancia en materia de definitividad. La regla general en el contencioso administrativo federal es que el particular está obligado a agotar el recurso ordinario previsto en las leyes aplicables antes de acudir al TFJA, salvo los supuestos de excepción que el propio artículo 8 de la LFPCA y el diverso artículo 1 establecen.

En materia fiscal federal, el recurso de revocación previsto en el artículo 116 y siguientes del Código Fiscal de la Federación tiene carácter optativo: el contribuyente puede elegir entre interponerlo ante la autoridad fiscal o acudir directamente al TFJA. Esta opción, sin embargo, no es ilimitada en el tiempo ni indefinida en sus efectos; la elección de una vía precluye la posibilidad de ejercer la otra respecto del mismo acto, conforme al principio de definitividad relativa que rige el sistema.

3. La excepción al principio: actos respecto de los cuales no existe recurso eficaz

El sistema de la LFPCA reconoce que el principio de definitividad no puede operar de manera absoluta cuando los recursos ordinarios disponibles no ofrecen una tutela equivalente a la jurisdiccional, o cuando su exigencia impone una carga desproporcionada al gobernado. La excepción clásica, decantada por la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, opera cuando el recurso administrativo no otorga la posibilidad de obtener la suspensión del acto impugnado en condiciones equiparables a las que ofrece el juicio contencioso. Esta excepción constituye, a su vez, un criterio central para determinar cuándo el particular puede acudir directamente al juicio de amparo sin necesidad de agotar previamente el contencioso administrativo.

III. Interacción entre competencia y definitividad: consecuencias procesales diferenciadas

La distinción entre los dos presupuestos examinados no es solamente conceptual: tiene consecuencias procesales concretas y diferenciadas. La falta de competencia material del TFJA es una causa de improcedencia que opera de oficio y en cualquier etapa del juicio, pues la competencia es de orden público e irrenunciable. La resolución que corresponde es el sobreseimiento, con la consecuente declaración de que el Tribunal carece de atribuciones para pronunciarse sobre el fondo de la controversia.

La falta de definitividad, en cambio, aun cuando también constituye una causa de improcedencia conforme al artículo 8, fracción I, de la LFPCA, admite en ciertos supuestos que el defecto se subsane durante la tramitación del juicio, particularmente cuando el recurso omitido se interpone con posterioridad y la resolución que recae a él es traída al juicio mediante ampliación de demanda. Esta plasticidad, sin embargo, tiene límites precisos: no opera cuando el plazo para interponer el recurso ha precluido, ni cuando la ley aplicable establece expresamente que la interposición extemporánea del recurso no purga el vicio de improcedencia.

1. El sobreseimiento por falta de definitividad y la jurisprudencia del TFJA

El sobreseimiento del juicio por falta de definitividad ha sido objeto de un desarrollo jurisprudencial importante en el TFJA. Los criterios reiterados por las Secciones de la Sala Superior apuntan a que el análisis de este presupuesto debe hacerse con especial rigor cuando el acto impugnado es una resolución que pone fin a un procedimiento de comprobación fiscal —como una liquidación derivada de revisión de gabinete, domiciliaria o de dictamen—, pues en estos casos el recurso de revocación, aunque optativo, tiene un plazo de interposición que corre de manera independiente y cuya omisión no puede suplirse mediante argumentación en el juicio.

Mayor complejidad presenta la situación del acto impugnado en el juicio de resolución exclusiva de fondo (artículo 58-16 y siguientes de la LFPCA), modalidad procesal reservada a resoluciones definitivas que deriven del ejercicio de facultades de comprobación en términos de las fracciones II, III o IX del artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, cuando la cuantía supere doscientas unidades de medida y actualización anuales. En esta vía, la exigencia de definitividad adquiere un matiz adicional: el artículo 58-25 de la LFPCA condiciona su procedencia al previo agotamiento del procedimiento de comprobación, de acuerdos conclusivos o del recurso administrativo correspondiente, configurando un régimen de definitividad reforzado que opera como presupuesto específico de admisibilidad para esta modalidad del juicio.

IV. Consideraciones prácticas para el litigante especializado

La correcta verificación de ambos presupuestos —competencia y definitividad— debe ser el primer paso del análisis estratégico en cualquier asunto contencioso administrativo. En la práctica, los errores de encuadre en este nivel inicial tienen consecuencias que van desde el sobreseimiento del juicio hasta la preclusión de medios de defensa ulteriores, incluyendo el amparo directo contra la sentencia. Las siguientes consideraciones orientan el análisis en los supuestos más frecuentes:

Competencia del TFJA vs. jurisdicción del Poder Judicial de la Federación. No todo acto emitido por una autoridad federal es, por ese solo hecho, impugnable ante el TFJA. Los actos materialmente jurisdiccionales del Poder Judicial, las resoluciones del Tribunal Electoral y los actos de naturaleza legislativa escapan a la competencia del Tribunal, aun cuando provengan de órganos de rango federal. La distinción no siempre es nítida en la práctica: los actos emitidos por órganos del Congreso o del Poder Judicial en ejercicio de funciones de administración interna —contrataciones, sanciones a servidores públicos, actos de gestión patrimonial— pueden ser materialmente administrativos y, en consecuencia, susceptibles de impugnación ante el TFJA cuando encuadran en alguna fracción del artículo 3 de la LOTFJA.

Elección de vía en materia fiscal. Ante la opción recurso de revocación / juicio contencioso, la decisión estratégica debe ponderar, entre otros factores: el acceso a la suspensión del acto impugnado en cada vía, la conveniencia de construir un expediente administrativo más completo antes del juicio, y las posibilidades de éxito en sede administrativa frente a la sola vía jurisdiccional. La elección es irrevocable respecto del acto concreto, pero no impide ejercer derechos frente a actos conexos o derivados.

Impugnación de normas generales de carácter administrativo. La LFPCA permite controvertir en el juicio contencioso los decretos, acuerdos y resoluciones de carácter general distintos a los reglamentos, ya sea por vía de impugnación directa cuando sean autoaplicativos, o en el primer acto de aplicación que afecte al demandante. Este supuesto, aunque técnicamente pertenece al ámbito de la competencia, tiene una dimensión adicional de definitividad: el acto de aplicación que se impugna debe ser, a su vez, un acto definitivo en los términos del artículo 3 de la LOTFJA.

V. Reflexión final

El juicio contencioso administrativo federal es, en el sistema de justicia mexicano, el instrumento central de control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa. Su eficacia depende, en buena medida, de la precisión con que el litigante identifica y satisface los presupuestos de su procedencia. La competencia del TFJA —taxativa, de orden público e indelegable— y la definitividad del acto impugnable —condicionada por la estructura de los recursos ordinarios y por las opciones que el legislador ha otorgado al gobernado— son categorías jurídicas que, aunque vinculadas en su función procesal, responden a lógicas distintas y exigen un análisis diferenciado.

La reforma de octubre de 2025, al modificar la fracción II del artículo 3 de la LOTFJA y al introducir ajustes en la LFPCA, recuerda que el sistema del contencioso administrativo federal es un sistema vivo, en evolución constante, cuya comprensión cabal exige no solo el dominio de los textos normativos vigentes, sino también el seguimiento de la jurisprudencia que los dota de contenido práctico. En ese marco, el análisis riguroso de los presupuestos de procedencia sigue siendo, como siempre, la primera y más decisiva actuación estratégica del defensor del particular.